——专访中国人民大学教育学院副院长周光礼
五部委放权后，大学办学自主权的落实问题开始破题，但高等教育去行政化犹在半途，政府不应过度用行政手段干预学校事
2017年4月13日，河南郑州大学运动会开幕式上，校方特邀专业跳伞运动员前来表演。十余名专业跳伞运动员依次从机舱跳下，旗帜上写着“建设一流学科 创建一流大学”。
4月6日，教育部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（下称《意见》），旨在破除束缚高等教育改革发展中的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负，让学校拥有更大办学自主权。
《意见》主要从完善高校学科专业设置机制、改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度、完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等8个方面，提出了20项改革意见。
目前，中国高等教育发展步入“双一流”建设的新阶段，高教改革也进入了攻坚期和深水区。在此背景下，这次出台的《意见》有何亮点？它对高校“双一流”建设会产生什么实质性影响？财新记者为此专访了中国人民大学教育学院副院长周光礼。
大学办学自主权改革破题
财新记者：在你看来，这次五部门联合出台的《意见》有哪些看点？其核心思想是什么？
周光礼：这次《意见》的看点有很多，内容涉及学科专业设置、高校编制制度改革、薪酬制度改革以及高校去行政化等几个方面。本次《意见》的中心主题，就是扩大和落实大学办学自主权，《意见》通篇出现频率最高的词就是自主，强调大学的办学自主权。
中国对大学办学自主权问题讨论了30多年，一直没有落地，1998年的《高等教育法》以法律形式规定了大学7项办学自主权，由于就教育论教育，致使办学自主权落实起来困难重重，五部委《意见》的出台可以说是真正开始破题。
不过，这个文件在解决大学办学自主权问题上还只是一个过渡性的政策，只往前走出了关键性的一步，改革仍然有待深化。另外，《意见》也存在“一刀切”的问题，毕竟中国部属院校和省属院校差异很大，东部高校与中西部高校发展很不均衡，如果“一刀切”地放权，既不尊重省级政府的教育统筹权，也不符合基本国情。
在处理学校自主办学与政府有效监管的关系这个问题上，我们一直陷于一个怪圈。一方面，中国高校的实际治理能力低下（这与长期无权有关），所以每次政府放权的时候，它们往往不能很好地使用政府下放的权力，容易导致权力滥用和无序，一旦出现无序情况会遭到社会舆论的批评，对此我们政府本能的做法就是再把大学的办学自主权拿回去，认为大学用权不可靠。另一方面，当政府把权力收回之后，大学失去办学的积极性和活力，于是舆论又开始呼吁给大学办学自主权，政府再次把权力下放大学，大学又滥用自主权，政府又把权力收回去⋯⋯如此循环往复，中国高等教育治理陷入了“一收就死，一放就乱”的恶性循环。
财新记者：如何破解这一难题？
周光礼：我认为，应该坚持分权和问责相结合的原则，一方面我们要坚定不移地向大学放权，这个改革趋势不能逆转，要一直往前走；至于大学能不能用好这个权力，这是自身治理能力建设的问题。为了提高大学自身的治理能力，当前主要应从两个方面着手：一是政府要对大学加强事中事后监管，这也是高等教育领域“放、管、服”改革的核心内容。二是大学要完善内部治理结构，在大学内部要形成分权制衡的机制，防止权力的失控和滥用，真正增强大学的自律机制。从这两个方面入手可以解决这个问题。
关键在于落实校务公开与发挥章程作用
财新记者：在有关部门深化高等教育领域简政放权，进行“放、管、服”改革之后，如何实现对大学的有效监管？当前大学内部治理的短板在哪里？
周光礼：从某种意义上说，大学自主权落实的问题就是一个大学和政府之间关系的问题。政府要加强监管，学校内部要形成多元共治的局面，一个前提条件就是要求校务公开。大学的一些办学信息要向社会定期公开，接受社会的监督与问责，同时校务也要向广大师生公开，保障他们的知情权，鼓励他们积极参与大学治理。
当前大学在校务公开方面做得最不好的就是财务不够公开。虽然每年学校也公布财务收支数据，但是分类太粗，没有意义。
要提高大学的内部治理能力，很关键的一点就是要发挥大学章程的作用。大学章程实际上外接国家的政策、法规，内接大学内部的规章制度，它是联通校内校外的一个中介。从这个意义上讲，大学章程是大学内部治理的“宪法”，是大学法人自治的前提和基础。要发挥大学章程的作用，一是要赋予大学章程一定的法律效力，而我们现在的大学章程是没有什么法律效力的；第二，在大学内部，无论行政人员还是教师和学生都要尊重大学章程，要用大学章程来统领学校内部的一切规章制度。但是实际情况是大学章程是可有可无的，“没有大学章程地球照样转”，很多学校虽然制定了大学章程，但他们做的事情跟大学章程依然不一致，大学章程有点形同虚设。
大学事业编制难题待解
财新记者：《意见》规定，改革高校编制管理制度，“积极探索实行高校人员总量管理。教育部会同中央编办、财政部等相关部门制订高校人员总量核定指导标准和试点方案，积极开展试点。试点高校人员总量实行动态调整。纳入总量管理的人员享有相应待遇和保障”；“对总量内人员，高校与其签订聘用合同。在人员总量外，高校可自主灵活用工，依法签订劳动合同”。你怎么看这些规定？
周光礼：现在高校发展的一大问题就是编制问题。应该说，“总量控制，动态调整”是高校完全放开编制的一个过渡办法，从长远来看，高校肯定要取消事业编制。“高校人员总量管理”可能是取代“高校事业编制管理”的一个策略。毕竟由政府控制高校编制是计划经济时代的做法。值得指出的是，现行的中国高校编制数量基本还是根据1985年在校学生人数确定的数量，尽管现在学生规模增加了数十倍，但是大学编制数在30多年来没有太大改变，导致生师比过高。高校不能确定自身的编制已经严重影响高校的发展，比如北京高校中除了北大、清华、人大等少数几个学校，其他学校几乎都是“超编运行”，如果你要引进一个想要的人才，没有编制他怎么会来呢？所以，各个学校都要求放开编制，但放开编制短期肯定做不到，作为过渡，就实行“总量控制，动态调整”。
大学编制制度改革未来的方向应该是取消政府对高校的编制管理，即取消高校的事业编，《意见》提出的“人员总量管理”应该是改革的一个过渡阶段。总量以内的人员实行聘任合同，总量以外的人员实行劳动合同，这实际上是对现在高校编内编外“双轨制”的一种确认。
财新记者：取消大学的编制难在哪里？
周光礼：我们所说的取消编制是取消事业编制。每个机构都有编制管理，哪怕一个企业它都有编制问题。因此我们反对的不是编制管理，如果一个组织没有编制管理，这个组织就要乱套。我们反对的是由政府来控制高校编制，因此要取消的是事业编制。但是，取消事业编制的难点在于，一方面，它当然与中国多年来形成的高等教育管理模式有关系，另外还有一个理论问题也没有解决。很多人认为如果取消高校的事业编制，那么高校就不是事业单位了，由此带来的问题是，高等教育是事业还是产业？这其中的差别就很大。因为如果高等教育不是事业单位，它就要和文化系统一样进行企业化改制。如果有一天我们称教育为教育业而不是教育事业，财政部门还会不会给大学拨款？很多人对此忧心忡忡，这可能是一个理论问题，也是一个公共政策问题。
去行政化重点在于学术事务
财新记者：《意见》提到，“高校自主设置内设机构”“鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点，管理人员实行职员制”“推动学术事务去行政化”。你怎么看这些规定？大学去行政化现状如何？
周光礼：这些规定似乎是强调高校内部去行政化，院系这样的机构应该也是可以取消行政级别的。学校根据自己的需要设置一些以前没有的内设机构，实际上这本来就是大学的办学自主权之一，现在只是政府把这个权落实给学校了。这个政策意味着学校可以根据自己的需要，自主设立内部机构，鼓励内部机构取消行政级别，这应该是去行政化的一种做法。
但如果所有内设机构都取消行政级别，实际上很难保证学校行政人员有个好的职业生涯，也就是他们的升迁等各个方面的权利是很难得到保障的。现在很多的大学，包括北大、清华、人大以及其他学校都在推行院系去行政化，一些学院的领导现在已经没有行政级别了，从“党管干部”变成“党管人才”，对这些院长来说是一个利好的消息。因为处级干部要接受党组织的一套干部管理的标准，比如每年都要申报个人财产，不准投资当股东，不能担任独立董事或者兼职兼薪。院长、副院长没有行政级别，就可以到外面兼职兼薪，可以办公司，可以当独立董事、股东。但是高校机关部处的行政管理人员，如教务处处长、财务处处长还是行政人员，还要接受党政干部管理制度，他们难免心理不平衡。所以，中国台湾地区的做法是大学内部机关部处的工作人员是公务员，他们跟政府里的公务员性质是一样的，但大学里的教师不是公务员。
我认为，大学的行政化问题主要不是指大学内部的行政化，实际上最主要的就是政府把大学作为行政机构来管理。在大学内部事务越来越复杂的情况下，行政管理不但不能去，还要进一步强化，否则，大学肯定乱成一团糟。问题是，高校大量学术性的事务，行政机构插手过多。大学是一个学术组织，现在主要是把大学作为政府的一个下设机构来管理，没有考虑到大学的学术性，没有考虑学术组织的特点。当前一个突出问题，就是我们没有建立起适合大学组织特点的现代会计制度，大学的财务管理和政府机构的财务管理实行同一套制度，政府机构的人员出差要政府采购，大学老师出差也要政府采购。政府采购实际上浪费了高校有限的资源。所以，我们强调的去行政化是就政府和大学之间关系而言的，即政府不要用行政手段过度干预学校事务。从某种意义上说，《意见》在大学去行政化上有一定进展，但改革可以走得更远。
高校内部薪酬分配侧重激励，鼓励科研成果转化
财新记者：《意见》指出，支持高校推进内部薪酬制度改革，在核定绩效工资总量的基础上采取“年薪制、协议工资、项目工资”等灵活多样的分配形式和分配办法，并由高校“自主确定”绩效工资结构和分配方式，且可以向“关键岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出成绩的工作人员”倾斜。这一项改革的重要性体现在什么地方？
周光礼：不放开薪酬，建世界一流大学没有希望。高校要激发活力就必须把差距拉开，以薪酬的差距激发教师活力。管理学上有个“二八定律”，一个组织80%的学术产出是20%的人做出来的，因此在分配的时候应该向这20%的人倾斜，这在西方已经成为一个惯例。西方把这20%的人称为faculty，包括助理教授、副教授和教授，其他人称为staff，就是教学辅助人员和学校管理人员。所以，建立一支核心教师队伍，应该是高校人事制度改革的一个方向。“重赏之下，必有勇夫”，大学这样的组织，还是要有必要的薪酬激励，拉开差距，激发教师的活力。如果平均分配，只会导致集体的平庸。
现在的问题是：一方面大学有钱，另一方面大学的钱不能给老师涨工资，这是因为政府对高校的人员经费有个总盘控制。教师工资薪酬改革就没办法进行，实际上，教师的工资待遇长期无法提高。现在我们要建世界一流大学和一流学科，关键就是人和钱这两个大问题。只要在一定范围内给教师开的薪水标准足够高，有竞争力，我们的高校可以在全球范围内招聘一流的师资。现在的情况是中国高校的薪酬标准在世界范围内是没有竞争力的，很难建设一支世界一流的教师队伍。低工资意味着我们只能诉诸于教师的奉献精神，但这是不可靠的。
财新记者：这样会不会引发新的“抢人大战”？
周光礼：关于抢人大战，我跟别人的看法不一样。我认为正面的作用要比负面的大。抢人大战和大学的薪酬制度有点关系，但更重要的是抢人大战之所以出现，是因为区域差异。有些东部的高校，由于当地经济活跃，获得的资源多，中部和西部的一些高校获取的资源少，东部学校就可以利用高薪吸引人才。我们解决抢人大战应该是国家要向中西部地区的高校重点投入，让这些学校也有资源和能力把人才留住。一味只批评抢人大战，是不能解决问题的，这种道德说教没什么用处。学者都是独立的，有迁徙的自由，学校为了提高水平去“挖人”，尊重知识、尊重人才并没有错。
财新记者：《意见》规定，高校科研人员依法取得的科技成果转化奖励收入，不纳入绩效工资。这是出于何种考虑？
周光礼：我们国家以前对科研人员专利的收入控制过死，使这些科研人员基本上对科技成果的转化没有兴趣，因为得不到什么好处。现在中国专利数量是世界第一，但是科技成果的转化率在世界上却处于非常低的水平。也就是绝大部分的科技成果不能转化为生产力，意味着巨大的浪费。这些老师为什么愿意做这种“虚假”的专利？这是因为这些专利可以给老师评职称加分，给学校排名加分。现在规定科研人员的专利可以转让，可以带来收入的话，他们才会做真正的专利，因为市场是检验一切专利真假的惟一标准。如果是假的专利，市场就会淘汰，如果是真正的专利，就会在市场上获得丰厚的回报。这实际上可以激发整个国家的科技创新能力，真正服务于国家创新驱动发展战略。
对于科研人员的评价，我们现在不好的趋势就是大家都追求学术GDP，大部分学校都追求数量，不追求质量，必然导致大量的学术泡沫。由行政人员主导科研评价就是数论文篇数，让你发很多很多的SCI、CSSCI论文，因为行政人员不是内行，只能根据该学者在知名期刊发多少篇文章来判断。他们认为，发表成果越多，就表明越厉害，这实际上是违背学术规律的。一个学者究竟有没有水平，实际上他的同行是最清楚的，学界自有公论。因此《意见》改由同行专家来评，有利于把有质量的学术成果评出来。推行代表作制，其实也是为了解决这个问题。将学术评价权真正交还给学者，由同行评议，目的是为了推出精品、有质量的成果，而不是为了追求学术GDP。
《意见》后续如何落地
财新记者：《意见》后续的落实需要注意什么？
周光礼：《意见》是针对高等教育领域存在的深层次的制度问题提出解决方案。从政策本身来说是很好的，但是如果政策只停在文本上，没有转换为实际行动，实际上是没用的，真正有生命力的政策在于它的执行。如果执行不好，就是再好的政策实际上也是没有效果的。所以现在就看这些政策能不能落实，能不能执行。
《意见》要真正落实，恐怕需要做到两点：一是五部门如何破除部门利益，真正地相互协调，尊重大学的办学自主权，把权力真正下放给大学，如果他们不能协同形成合力的话，这一改革很难落实。第二，要尊重省级政府的教育统筹权。我们国家的国情是各个地方发展不平衡，我们不能“一刀切”地把所有权力下放给所有学校，要尊重各个省份的教育统筹权，尊重各省份结合自身情况出台实施细则。
我认为，最大的问题在于一项政策的改变，实际上要求其他很多政策做相应改变。如果其他配套政策没有跟上，单靠这个政策是推行不下去的。比如高校编制的管理权力在中编办而不在教育部，它的一些配套政策没有改变，这个政策是没有办法落实的；再如大学的会计制度，权力在财政部，如果没有财政部相应的政策变革，这个政策也没有办法落实。所以，我们的改革实际上进入了一个深水区，它涉及盘根错节的很多问题，所以要多部门协同推进才能够起到一定效果。
来源 | 财新网
记者 张兰太 陈少远 实习记者 吴迪
